龍椅背後的財政祕辛

那塔拉和易

《龍椅背後的財政祕辛》：中國財政體制三大支柱＆集權財政三大週期

一部新視角下的中國財政史詩
自西元1978年，從鄧小平的改革開放，到江澤民的財稅、國營改革，再到近年習近平（西元2013年）的癸巳改革，中國已經進入改革開放時期。但所有的改革，始終沒有辦法碰觸中國經濟的三大底線，也就是不放棄國營企業、不觸碰公有土地制度，以及政府控制發行鈔票權利為代表的經濟體系。雖然已經有不少學者認為，要想繼續改革，必須接觸國營企業、公有土地制度和金融體系，但實際上我們還看不到政府全面放棄這三者的跡象。

國營可以一部分私有化、員工也可以辭職，但對於經濟命脈，中國政府則從來沒有想過要放手，反而加強其控制力道。土地公有制是地方政府用來發展土地財政的基礎，哪怕問題再多，政府改革措施也只會簡單修補一下，甚至出讓一定的使用權，但絕不會將土地的完整所有權交給民間。而控制金融體系則代表擁有印鈔權，政府從而有製造通貨膨脹的能力，也能不斷支配人民的儲蓄。有人認為，這三大底線其實是社會主義的特徵，也稱為三大基礎。

從哲學家馬克思（Marx）開始，就決定必須守住這三大基礎，才能守住社會主義。但真的是這樣嗎？在仔細考察歷史之後，我們卻會發現其實這所謂的三大基礎，並非從德國那裡來的舶來品，而是中國歷史上一直依賴的經濟與政治手段。實際上，中國古代的各個王朝，已經頻繁的使用國營企業、公有土地制度、壟斷貨幣發行權，現代政府之所以能夠駕輕就熟的運用這些手段，不是從外國學來的理論，而是傳統本能。

本書所做的，就是整理歷史線索，從中國兩千多年的集權歷史中，尋找到壟斷經濟的邏輯，而根本就是政府財政。

古今中外，對一個集權政府來說，只有兩件事是它最關心的：第一，如何建立一套複雜的官僚體系，控制社會；第二，如何從民間經濟中，獲取足夠的收入，來養活這個體系。不管是國營企業、公有土地制度，還是壟斷貨幣發行，都是政府籌措財政的一種手段。當正規的稅收，不足以養活龐大的官僚體系時，政府就會想辦法尋找新的方法來獲得收入。所以，所謂的三大基礎，實際上是官方三大斂財手段。中國王朝的衰亡，也代表著財政危機所引起的失衡，已經到了山窮水盡的地步。讀者透過本書可以了解：

一、王侯將相之外，更深層的歷史脈動。這本書的主角不是具體的人，而是影響整個社會的政治力量。它不是抽象的意識形態，而是可以透過現代財經工具，分析出的具體事件。作者認為，在描寫歷代王朝的命運時，同樣可以寫出高潮起伏、引人入勝的美感，其力量不亞於王侯將相在臺前的表演。

二、對於現代財政問題感興趣的讀者，可以透過古代財政問題的演化和發展，找到兩者相同之處，進而得到啟發。只有透過王侯將相的作為，看到中央財政的演化如何導致政權失衡，才能真正了解一代王朝為何興、為何亡，並對應到現代許多問題，其實古代早有案例，最好能夠從歷史中吸收經驗，找到解方。

三、支撐現代經濟和財政體制的三大支柱——國營企業、土地公有制、金融壟斷，分別在中國的漢代、唐代、宋代都可以找到對應的案例。因此，本書也將更著墨於這三大支柱的來龍去脈，並圍繞著它們，追溯源由，分析政策帶來的問題，以及最後的歸宿。

除了上述問題之外，每個朝代的財政教訓又各有不同，本書將會一一分析。

中國歷史的財政邏輯
中國是一個早熟的國家，在兩千多年前就發明中央集權制，在這之前，人類幾乎不可能在數百萬平方公里的疆域內，建立統一國家。由於交通和科技的限制，統治者無法讓遠在千里之外的所有人俯首聽命。周代雖然建立諸侯制，但由於天子無法控制諸侯，因此各個諸侯逐漸獨立、形成國家。秦漢採行的中央集權，在地方建立一整套的官僚系統，由中央任免、控制官員，同時官員再統治人民，彼此相互監督、相互制衡。

中央政府控制官僚，最重要的手段是財政，除了中央之外，其餘機構無權收稅，也不能發放工資給官員。這麼一來，官員就成為中央政府管理地方的工具，而政府再透過官僚網路，牢牢的控制民間。但是，中央集權制卻有一個很大的問題，也就是隨著政權的發展，這個維護社會穩定的系統，卻變得越來越龐大，使得古代的農業社會逐漸養不起它。

在王朝建立初期與和平時代，官僚機構的規模還比較小，這時，可以透過正規的農業稅來養活。可一旦進入戰爭狀態，或者到了王朝後期，系統膨脹過於快速，無法僅靠正規的稅收支撐。

這時，財政就會進入快速擴張期，皇帝為平衡支出，便發展出正規稅收之外的各種手段，從民間攫取財富。

皇帝最早發現的是國營企業。早在漢武帝時期，就已經摸索出一套建立國營企業的方法。漢武帝繼承文景之治所帶來的成果，當時本來是富裕的時代，但因經常對匈奴發動戰爭，迅速耗空國庫，財政產生嚴重赤字到無法僅靠農業稅收彌補。

為了得到更多收入，漢武帝決定壟斷自然資源，也就是當時的鹽和鐵，建立一系列的國營企業。他靠著鹽、鐵資源，壟斷經營權，形成最先進的工業部門，可謂漢代的科技產業。民間為了購買鹽和鐵，必須付給政府更高的價格。壟斷前後形成的價格差，就成了漢武帝的戰爭經費。除此之外，漢代還首開先例，將貨幣發行權，獨攬到中央政府手中，藉由貨幣貶值（鑄幣時代主要是透過在用以鑄幣的材質「銅」中，摻入其他賤金屬來實現），從民間抽取財富。漢代之後的大部分朝代都繼承漢武帝的衣缽，在壟斷資源上大做文章，形成對中國民間經濟的第一道緊箍咒。而唐代則為中國現代經濟，提供另一個版本：土地公有制。

唐代的土地公有制來自北魏，經過北周和隋朝最終傳給唐朝。它規定當一個人出生時，就由政府分給他一塊耕地；作為交換，一旦他成年，就必須向政府繳納土地稅；當他死亡時，政府把耕地收回，以便發給其他的新生人口。這種制度下，政府是全國最大的地主，農民只是終生的租客，稅收就是租金。在西元1978年之後，中國農村也曾經實行過類似的分地制度。另外，與現代中國類似的是，唐代也是一個政府參與經營的時代。皇帝允許每一級政府、每一位衙門擁有土地經營權和資金，這些衙門都可以參與市場活動，賺錢籌措一部分財政資金，維持自身營運。

可以說，唐代的政府既是裁判員，又是運動員。但唐代的官營效果很差勁，常常處於虧本狀態。主要原因在於，政府控制土地的成本太高，雖然可以短暫獲利，但從長遠來看，不僅會攪亂民間秩序，也無法保證政府持續獲利。而政府由於不懂經營規律，所做的商業活動多半無法盈利，或是只能實行強買強賣。結果，政府不僅沒有從中獲得足夠的財政收入，反而導致唐代的中央財政捉襟見肘，持續惡化。

正是由於糟糕的財政，唐玄宗在盛世時期也不得不委曲求全，建立節度使這個官職。在此之前，中央政府總是把一個地方的軍權、財政權和行政權，分派不同的官員。但隨著中央財政崩壞，皇帝往往拿不出錢來養活邊關的軍隊，於是，他把邊關地區的軍權、財權、行政權合併起來授予同一人，讓他自己想辦法收稅，再用這些稅收養活軍隊打仗。但設置節度使破壞了正常的官僚制度，無法產生有效的制衡，使得節度使反而大權在握，有力量反抗中央，最終導致安史之亂。可以說，唐代的衰落首先起源於財政問題，再擴大成軍事問題。

在漢唐的財政經驗之外，宋代則為中國提供最後一個強有力的工具——紙幣。從宋代開始，中國的每一個朝代（除了清代），都有劇烈的紙幣通膨，中央政府突然發現，紙幣是種更容易獲取財富的工具，並且迅速濫用。即便到了現代，世界各國也都發現，紙幣是個快速籌款的工具，並想要過度使用，最近世界各國都有流動性氾濫的問題就是這樣的結果。從前面的回顧也可以看出，國營企業、土地公有制、金融壟斷，在中國古代都有非常深入的實驗。而它也帶來一次次重複的結果，雖然每次的重複中略有新意，卻又有許多規律可以追尋。

本書在敘述這些歷史教訓時，會試圖尋找其中的規律，為現代社會經濟的池塘中，摻入一點古人的眼淚。

集權財政的三大週期
在中國的財經史學界，存在著嚴重的區隔，懂歷史的人不懂經濟，他們對於史料的整理功莫大焉，卻大都以過時的經濟理論，來整理線索、資料，導致著作中充滿一股腐臭的馬克思主義（Marxism）味道。而懂經濟的人不懂歷史，他們將中國歷史上的經濟狀況，想像得過於簡單，切斷歷史與現代的聯繫。有少數幾本書試圖融合兩者，但由於作者沒有耐心閱讀史料，只能利用前人的研究材料，即便想與眾不同，卻仍充滿陳腔濫調。

本書所彌補的，恰好是這兩方面的缺陷。也就是利用現代的經濟理論，分析中國古代的經濟、財政現象。而在選擇史料上，則盡量重讀古代典籍，以《二十五史志》、《資治通鑑》、《通典》、《文獻通考》等史籍為依據，輔以其他史料，緊扣這些材料來分析問題。

本書分為一個序章和三部曲。序章介紹中央帝國形成之初最重要的財政事件，比如漢武帝建立財稅體制的案例。而本書正文的三部曲，則對應著中國集權時代的三大週期。

西元1949年之後的歷史觀點，流行將大一統時期，統稱為「封建時代」。但嚴肅的學者大都已經指出，這樣的分類是錯誤的。大一統之後形成的是一個集權政權，由中央政府派出官僚機構控制全國。這樣的結構絕非像歐洲的「封建制度」，反而秦漢之前的周朝，更符合封建的特徵，卻將它硬稱為奴隸時代，顯得不倫不類。

本書整理秦漢之後兩千年的集權時代，從制度和財政看下來，可以將其分為三大週期：在一個週期內可以包括若干個朝代，第一個朝代從混亂中建立新的官僚和財政制度，形成基礎；在後來的朝代中，即便出現改朝換代，卻往往沒有徹底推翻前朝的制度基礎，反而延續官制、財政，可以視為週期的繼續；直到週期的最後一個朝代迎來巨大的崩潰，全面改變社會基礎，之後被新的週期所取代。

週期	朝代	政治體制	經濟特徵	週期結束原因
第一週期	秦漢至南朝	中央集權、諸侯制	土地私有制、土地稅	戶籍人口消失、財稅不足
第二週期	北魏至南宋	中央集權、科舉制度	土地公有制、租庸調	紙幣造成惡性通貨膨脹
第三週期	遼金至清末	中央集權模式	土地稅、後期逐漸放棄紙幣制	西方勢力的影響

中國集權時代的第一個週期始於秦、漢，結束於南朝。它的基礎是：官僚制度上，以中央集權制為主，卻仍然殘存著一定的諸侯制；經濟上實行土地私有制，財政稅收最初以土地稅為主，並逐漸延伸出國營企業、金融壟斷，甚至賣官鬻爵等新財源，供皇帝揮霍。

這個週期中，漢代最初幾個皇帝，面對的是強大的諸侯殘餘制度、和崩潰的經濟結構，他們鼓勵自由經濟，並從財政上逐漸削減諸侯權力，形成初步的中央集權。

但到了武帝時期，由於戰爭的關係，建立國營企業和金融壟斷，並破壞正常官制、加強中央集權。王莽時期，帝王被復古主義的幻覺迷惑，進行激烈的、帶著計畫經濟色彩的經濟改革，但由於投入太多人為的操作，對社會經濟的破壞太大，使得政府垮臺。

之後東漢繼承西漢的經濟架構，它的官僚、財政制度，都是從西漢制度而來，同樣也全盤接收西漢的弊病。由於西漢後期官商結構發展，使原先有活力的民間經濟已經出現嚴重的停滯，到了東漢則演化成為如同板塊般的社會分層，並一直持續到魏晉南朝，甚至危害政權的存續，最終被更有活力的北朝所取代。

到了這個週期的後期，隨著政治的僵化，大量的勞動人口都成為官吏和世族的附庸，他們消失在國家戶籍之外，不再繳稅。因此，戶籍人口消失、財稅不足使得政權越來越嚴重，政府變得孱弱不堪，第一週期終於在建立八百年之後，因制度喪失調整能力而崩塌。

中國集權時代的第二週期從北魏開始，結束於南宋。這個週期的特徵，是較為完善的中央集權制和科舉制度，經濟上採用土地公有制，稅收上實行較為複雜的租庸調，並輔以政府機關自我經營的財政收入體制。

土地公有制出現於北魏，歷經西魏、北周和隋朝，到了唐初，形成以政府分配和回收土地為特徵的公有制。但唐代的土地公有制卻很快就失敗，因為人們都樂於從政府手中分到土地，但人死後，他的子孫卻不願意將土地返還給政府，而是隱瞞不報，偷偷繼承下去。
隨著人口增加，政府手中能分配的土地數量不斷減少，可以說土地在民間私有化已成事實。

唐代的土地公有制崩潰還直接影響稅收，由於大量的土地隱瞞不報，無法滿足政府的財政收入。唐代還實行一種複雜的稅制——租庸調，政府必須同時統計土地、人口和家庭。這種稅制已經超出當時政府的統計能力，反而拖累財政。

由於上述原因，唐代雖然經濟繁榮，但財政卻一直不健康，從而導致安史之亂。唐代後期進行稅法改革，默認土地私有制，形成較為簡單的兩稅法，並開始加強各種專賣制度，形成龐大的國有壟斷經濟。這些特徵傳給五代、兩宋，並在宋代形成龐大的政府壟斷。

宋代，因為戰爭成本、養官成本都很高，需要龐大的財政支援，形成中國歷史上最壯觀的專賣制度，並開創具有歷史性意義的實驗。紙幣最先由中國的「民間銀行」創造，展現出強大的活力，也帶來一定的不穩定，政府隨即將紙幣發行權收歸國有，並發現紙幣具有將巨大財富再分配的效應。從這時開始，除清朝外的後代政府都透過紙幣從民間吸取大量財富，形成世界上最早的惡性通貨膨脹。

中國集權時代的第三週期從遼、金出現萌芽，在元代繼續發展，到了明清兩代，則變得穩定。它將土地制度回歸私有制，官僚制度上建立起具有無限控制力的集權模式，並靠著封鎖人們的求知欲，造就安定的社會。

這個週期在財政上是保守的，以土地稅為主，並逐漸放棄不穩定的紙幣體系，回歸更加原始的貨幣制度，但這套財政制度又足夠簡潔，能維持很長時間。

如果世界上只有中國一個國家，這個體系可怕的穩定性，可能讓我們永遠停留在第三週期內，雖然經濟上絕對不會出現突破性發展，人民的生活仍能維持在一定的水準。只是到了清末，隨著海外的影響，中國財政才開始近代化，並獲得從農業社會轉型的機會。

它曾經充滿希望，最終卻被迫回歸到如同兩千年那麼迂腐的制度：國營企業、金融壟斷與土地公有制。

本書的寫作目的不僅是回顧歷史，還要透過研究古代問題，來研究現代。當了解古代的財政邏輯之後，再看待現代問題，可以獲得更廣闊的視角，並能夠理解現代經濟和社會的脈絡。

書籍介紹
本文摘錄自《龍椅背後的財政祕辛：文治武功？財稅金融才是國家盛衰存滅的深層原因。「中文世界的國富論」》，大是文化出版

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龍椅背後的財政祕辛：文治武功？財稅金融才是國家盛衰存滅的深層原因。「中文世界的國富論」
中央帝國的財政密碼──「國富」一定「民強」？ 帝國「盛極而衰」背後的歷史邏輯到底是什麼？

轉自 The News Lens 關鍵評論 郭建龍